我国应急联动系统平台建设现状分析

２００６年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作，明确指出“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”。应急平台建设成为应急管理的一项重要基础性工作。

那么，应急平台有何内涵，能起到什么作用？由哪些部分构成，其核心要素是哪些？与电子政务的关系是怎么样的？如何在统一的全国标准下开展适合各地实际的应急平台建设？目前的一些建设模式存在哪些问题？对大家普遍关心和比较困惑的问题，本文结合清华大学公共安全研究中心的科研成果和建设实践，谈谈几点看法。

一、应急平台的定义和定位

首先让我们先回顾一下国外两个有重大影响的事件案例。印度洋地震海啸之所以损失惨重，关键在于缺乏完善的监测监控和预测预警系统；如果能及早发现，及早进行分析预测，在早期进行预警发布，则可极大地减少伤亡和损失。之后发生的伦敦邦斯菲尔德油库大爆炸事件，其应急处置就比较成功，原因在于事件发生后，应急系统立即对可能引起的各种潜在危害因素进行了风险评估，给出了系统、详细的预防应对方案，包括爆炸现场戒严范围，居民有序疏散，消防力量分配调度，对地表水与地下水水质进行分析和监测，以及分析对大气质量的影响并进行监测，分析经济损失并开展调查等等。

从以上案例，我们不难看到，这些突发公共事件应急处置的成败，很大程度上在于是否具备了健全的“眼”、“脑”、“手”。头脑是应急平台的核心，监测监控和信息接报是应急平台的眼睛，应急指挥和应急处置措施是应急平台的手脚。要使“眼”看得见和“手”摸得着的作用能充分发挥出来，一个强大的“头脑”是尤为关键的。

通常提到的“应急联动系统”、“应急指挥平台”和“应急信息系统”等，都从不同侧面对“应急平台”进行了描述。四个不同的概念反映了我们对应急管理范围和深度等认识的变化，一个完备而健全的应急平台：

（１）不仅仅是信息平台：信息平台只能提供“过去”和“现时”的状态数据，应急平台需要提供“未来”灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决策、预期救援结果评估，以及全方位监测监控，具有发现潜在威胁的预警功能；

（２）不仅仅是指挥平台：应急平台是为应急管理服务的，包括“平时”以及“战时”，应急平台能对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，能动态生成优化的事故处置方案和资源调配方案，形成实施应急预案的交互式实战指南，为应急管理提供便捷的工具，为指挥决策提供辅助支持手段。

所以，应急平台是以公共安全科技为核心，以信息技术为支撑，软硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案的工具；具备日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等功能。

应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失，具有重要意义。

二、应急平台的组成

应急平台由基础支撑系统和综合应用系统两大部分组成，即硬件支撑和核心应用。支撑系统包括：通信系统、计算机网络系统、图像接入系统、视频会议系统、移动应急平台、安全支撑系统和容灾备份系统等；应用系统包括：综合业务管理系统、风险隐患监测防控系统、预测预警系统、智能方案系统（即数字预案系统）、指挥调度系统、应急资源管理和保障系统、应急评估系统、模拟演练系统和数据库系统。

按照核心功能划分，应急平台也可以看作由三个部分组成，分别是：信息获取系统、应急智能系统和决策指挥系统。具备以下主要功能：⑴日常公共安全数据信息的汇集与报送；⑵数字化应急预案的管理与完善；⑶隐患分析和风险评估；⑷特别重大或者重大突发公共事件的接报与现场信息的实时获取与分析；⑸灾害事故的发展预测和影响分析；⑹预警分级与信息发布；⑺应急方案的优化确定与启动；⑻动态的应急决策指挥和资源、力量调度；⑼事故过程的再现与分析；⑽应急行动的总体功效评估和应急能力评价等。

三、应急平台目前的几种建设模式及其特点

目前，有些地区和部门已经进行了多方面的尝试，建立起来一些各有侧重、各具特色的应急平台，可以归结为以下几种模式：

（１）多警合一的接处警模式。这种模式开展较早，主要特点是具有统一接警、分类处警功能，实现了各个警种的报警受理既相对独立，又互通有无，在解决一警多能、最大限度地发挥警力资源，以及资源共享、方便群众报警求助等方面具有积极作用。

（２）多种通讯方式相结合的应急指挥通讯模式。利用有线通讯和无线通讯等系统，实现集中指挥调度和无线指挥调度功能，指挥调度方便快捷。一些城市重点进行了数字集群等系统的建设。

（３）结合了图像监控的视频会议模式。这种模式把视频图像资源进行了整合，结合ＧＩＳ等系统对关键场所的现场进行监控，并通过视频会议进行会商和异地指挥。

（４）信息管理系统模式。这种模式侧重于信息报送、分类、统计等功能，主要完成对“现时”状态数据的掌握，强调数据库建设，基本上是以事件为中心收集组织信息，或以服务为中心提供信息。

（５）应急联动指挥模式。这种模式以快速反应为根本目标，强调大系统概念，利用通讯、计算机、网络和视频图像等技术，把多警合一等多个系统纳入一个平台，由市政府（或依托某个部门）直接领导，统一指挥协调多个部门，具有综合化调度中心的特点。

这些模式在面向不同对象时，均发挥了其特定的作用。但随着应急管理工作的深入，以及对突发公共事件应对处置能力要求的提高，我们认为以上模式都不能称之为真正的“应急平台”。应急平台应该是与应急管理业务流程紧密结合的系统，应该根据各类突发公共事件的内在规律和本质特性进行功能设计，接警速度的提高、缺乏依据的指挥调度、流于表面的现场监控、各类信息的简单堆砌、先进装备的蛮力上阵，都无法从根本上保证应急处置的得法与正确。信息技术只是手段，如何有效地加以利用，发挥其应有的作用和最大的效能，还需要公共安全科技的支撑。可以说，在应急平台中信息技术是筋骨，公共安全内涵是灵肉。

四、我国应急平台建设现状分析

国家应急平台体系的建设是一个复杂的系统工程，需要综合考虑与各地区、各有关部门已有系统和在建、计划建设系统上的衔接。已有模式存在的问题主要体现在：（１）业务系统建设和科技应用的关系问题。欠缺对应急管理业务特性的全面性把握，以致于对于应急平台建设缺少足够的指导性，不同厂商建设方案和效果差异很大。（２）全国统一和因地制宜的关系问题。缺乏因地制宜的系统性需求分析，不同部门、不同地区的应急管理实际需求都是有很多差异的，应急平台的核心是应用系统，其应用系统要与需求分析紧密结合，才能在应急管理中发挥效用。例如，东南沿海地区的应急系统必须要考虑台风等事件的应急需要，而西北地区则不需要，相反的要重点考虑大雪、严寒等带来的事件应急。（３）硬件和软件建设关系问题。技术运用不当，过度运用或应用不足，典型的问题是公共安全技术的应用存在较大欠缺；另外，目前普遍存在的问题是只重视硬件建设，而忽视软件和信息建设。

关于应急平台建设中需要注意的问题，相应的解决方案可能需要关注以下几点：

１．立足于既有资源的整合。根据我国目前的实际情况，依托电子政务系统，尤其是电子政务系统的网络，进行国家应急平台体系建设是理性的必然选择。一方面，经过多年的发展，各领域都开发了很多业务系统，有很多与应急直接相关，可以整合应用，节约资源；另一方面，电子政务的网络已比较健全，应急管理更注重信息共享和协同应对，应急平台需要互联互通。

２．稳步推进标准规范的制订。目前，各地区和各有关部门在应急平台建设过程中，都希望国家能尽快出台相关各类技术标准规范和业务标准规范，以保证实现国家应急平台体系的互联互通。但技术标准规范的制定不是一蹴而就的，其形成需要在实践中不断总结，出台需要一定过程。应当通过试点示范工程的建设实践，逐步形成规范标准后再加以推广应用，这样的标准规范更科学更合理，也才会更具有指导意义。综合考虑到权威性和其它各方面的因素，我们应在国务院应急平台和其它典型地区和典型部门应急平台的实施过程中，以及在科技部和标准委相关标准研究项目的支持下，稳步推进相关标准化工作地开展。总体而言，应急平台的标准化不在于硬件设备的强求一致，而是要保证在应急管理流程方面规范一致：（１）遵循已有标准规范。要遵循通信、网络、数据交换等国家标准，规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作，采用国家发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范。（２）新建标准规范。逐步建立和完善消息报送、业务流程、实时数据接入、数据库内容与同步更新、预测预警模型规范、术语标识和数据共享等标准化体系，保证国家应急平台技术体系一致。

３．要注重内容建设和技术支撑两手抓。应急平台建设的重点不在大屏幕显示系统等形象工程上，要加强数据库建设和应用系统建设，让应急平台具有实实在在的有用的功能和内容。建立信息更新机制，加强信息源建设，由信息的产生者和提供者负责信息的更新和维护。信息的提供者保证信息的实时性、完备性，必要时采取交叉验证的方式，把不同部门的相关数据与权威部门的数据进行校核。

五、清华大学的探索与实践

应急平台本质上是一个技术系统，其先进程度和实用程度需要科技的支撑与保障。同时科技必须为应急平台建设的实际需求和应用服务，应急平台的科技研发要应用到应急平台实践中去。

面向国家应急管理的现实需求，清华大学公共安全研究中心联合国内相关科研机构围绕着应急管理和应急预案的实施，对应急平台及其建设进行了深入地研究。同时，借助于清华大学在产学研相结合方面的成熟平台，组织开展了应急平台中核心系统的研发和应用，通过辰安科技进行了成果转化和工程实践。

目前，清华大学公共安全研究中心和辰安科技共同参与实施了北京市应急系统数字化应急预案、２００８年北京市奥运场所数字化消防应急救援动态预案、黄石市公共安全数字化应急预案与基础应急平台、江苏省昆山市突发公共事件应急平台、云南省丽江古城公共安全资源调查和消防应急平台、中石化塔河分公司企业应急平台及数字化应急预案，试图从省市级、市县级、基层企业、部门和专项等不同级别、不同类别进行应急平台开发与建设的探索。

清华大学的应急平台赋予了公共安全科技内涵，拥有强大的应急智能系统和实用的预测预警模型，能对突发公共事件进行科学预测和全面的分析评估；基于对重大危险源的辨识和动态风险评估的数字化预案，更科学和直观，使用更方便；丰富的案例库和结构严谨的数据库，可动态生成多个优化的事故处置方案和资源调配方案，形成可辅助领导进行决策的可视化指南。当然，我们的工作也还有很多不足，今后需要在技术平台如何与应急管理结合得更加紧密、以及更加重视业务流程的深度挖掘和功能优化方面，与应急管理部门密切配合，进行更深入地研究和摸索。

六、结束语

应急平台是国家应急预案有效实施，并不断完善的重要工具和基本保证。正如华建敏国务委员《在全国应急管理工作会议上的讲话》中所指出的“建立统一的应急管理平台，能有效整合资源，提高工作效率”，应急平台的应用推动应急管理工作关口前移、重心下移。

应急平台的建设工作，应坚持以应急管理流程为主线，强化公共安全科技的核心内涵作用，以信息技术为手段，充分利用电子政务资源，立足自主创新并加强工程实践，稳步推进技术标准化建设。

应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，也是国家‘十一五’时期重点支持的一项系统工程，各级政府应从实际出发进行建设，并在使用中不断完善，并加强地区间、部门间沟通协调，及时通报情况和交流建设经验，使得应急平台在日常应急管理和突发事件应对处置过程中发挥出应有的作用。